Samir Allal: Rebâtir l’action publique pour lutter contre le réchauffement climatique

Protéger le marché s'oppose à l'impératif climatique: mettre sous pression les dépenses publiques empêche de bifurquer

Le changement climatique confronte notre espèce, et la nature, à leurs dernières extrémités. Il nous approche du bord de nos ressources et nous pousse tout au bout des contradictions de nos économies centrées sur la consommation.

Notre obsession pour l’optimisation des variables quantitatives (PIB, rendements…) nous place (société, entreprise, individu), en condition d’extrême fragilité, et de non-adaptabilité, alors que les crises systémiques (climatiques, sociales…) se multiplient.

La transformation profonde des économies paraît désormais non seulement indispensable mais aussi inévitable dans un monde en désordre et un multilatéralisme déstabilisé et débordé. Décarboner l’économie, adapter notre mode de vie à l'urgence climatique exige une action publique forte et légitime pour imposer des nouvelles règles.

Les deux missions de l'État : nous protéger tous et toutes face aux événements extrêmes à venir et assurer la bifurcation de notre mode de vie, sontles attribues de l’action publique contemporaine. Au-delà de la protection nécessaire des citoyens et des citoyennes, l'action publique à venir doit être une composante clé de la bifurcation que nous devrons effectuer avant 2030.

Il est désormais acquis que cette bifurcation (rapide) ne viendra pas seul, des citoyens et des entreprises.Elle justifie des interventions massives de la part des États, à la fois pour réaliser les investissements indispensables pour développer les technologies de rupture que le secteur privé ne serait probablement pas capable d’assumer dans un contexte d’incertitude radicale (et de technologies très capitalistiques) et pour créer les marchés nécessaires au développement de nouveaux écosystèmes et construire les infrastructures adaptées.

De telles interventions induisent naturellement des conflits d’appropriation, dont l’articulation avec la concurrence internationale est particulièrement délicate à gérer.Ledéfi de la décarbonation de nos économies est porteur d’évolutions technologiques radicales, de perturbations profondes sur les marchés de l’énergie et des matières premières et de renouvellement extensif des infrastructures.

Contrairement au laisser faire, le nouveau libéralisme accepte de remettre l'État à l'intérieur du jeu social, mais à la condition que ce soit au service du marché.Ce nouveau libéralisme a eu recourir à l'État pour construire le marché et le faire fonctionner.

Le passage de l'État « stratège » au nouveau libéralisme pourrait donc non pas avoir fait disparaître l'État, mais l'avoir transformé profondément, pour le mettre au service du marché.Dans ce cas, l'État sacrifie parfois sa mission de service public et il incapable de faire face aux changements rapides qui s'opèrent sous nos yeux.

Protéger le marché s'oppose à l'impératif climatique. Mettre sous pression les dépenses publiques empêche de bifurquer et neutralise l'émergence de solutions alternatives.

Réussir la transition et résoudre les problèmes collectifs dans une logique marchande

Dans son livre (L’état droit dans le mur, rebâtir l’action publique, chez Fayard 2023), Anne-Laure Delattesoutient l’idée que « l'action publique est une composante de la crise contemporaine. Elle met sous pression les dépenses publiques et empêche de bifurquer:

• Baisse des subventions,

• Précarité des emplois,

• Difficultés à agir pour le collectif,

• Faiblesse ou l'absence de services publics,

• Déliquescence de l'hôpital, de l’école,....

Pour Anne-Laure Delatte, «l’État est déconnecté, sourd et aveugle, favorable aux puissants… On ne peut pas compter sur l'État pour nous protéger de la crise qui vient… L’État est souvent enclin à défendre les intérêts du marché plutôt que de s'atteler à transformer le cadre d'organisation économique en un régime plus respectueux des identités, de la diversité du vivant, de l'environnement et du climat…Non seulement l’État ne fait pas partie de la solution, mais c'est le problème et beaucoup cherchent aujourd'hui des solutions en dehors de l'État plutôt que dans l'action publique».

Comment en est-on arrivé là, et comment expliquer cette fracture entre les citoyens et citoyennes et l’État ? Comment résoudre les problèmes collectifs dans une logique marchande et comment reconquérir l'espace public et se réapproprier l’État? comment gérer les communs?

Ces questions éminemment politiques renvoient aux modalités de transformation, dans un contexte de poly-crise: faut-il compter sur des forces internes ou devra-t-on en passer par une transformation systémique? Le processus de changement peut-il être progressif ou faut-il envisager la radicalité?

Pour résoudre ces problèmes collectifs dans une logique marchande, la solution pour les économistes orthodoxes est simple : donner un prix à tout. Cela permet de transformer n'importe quoi en une marchandise (qui peut ensuite être échangée) et collecter de l'information sur les conditions de cet échange.

Ainsi, par exemple, l'eau ou l'air sont des marchandises avec un prix qui tient compte des effets collatéraux de leur exploitation. Dans ce cadre, l'exploitation des ressources par une entreprise devient une externalité.

Une fois le coût de l'externalité calculé, il est supporté par l'entreprise, qui peut alors continuer à exploiter et produire sans plus de préoccupation morale. Tant que les effets collatéraux peuvent être chiffrés, l'entreprise peut payer son dû à la société et continuer son activité. La pollution en toute impunité n'est donc plus permise dans ce système car il force à payer pour réparer en amont ou en aval les effets collatéraux de l'exploitation.

Toutefois, ce cadre tient sur l'hypothèse qu'on peut donner un prix à tout, mais alors quel est le prix de la biodiversité, l’air, l’eau... Plus fondamentalement, ce cadre renvoie à des questions éthiques : est-il souhaitable de tout marchandiser (la nature, le climat,..)? De quel droit sur la nature disposons-nous?

Ce principe d’internalisation constitue la base de la régulation environnementale depuis une quarantaine d'années. Concrètement, l'État a développé de nombreux outils de régulation pour corriger les externalités: fixer des normes (obligation d'équiper les voitures de pots catalytiques), réglementer les quantités (fixer des quotas d'émission maximale) ou les prix (taxer les émissions polluantes, la fameuse taxe carbone).

Pourtant, lorsqu'il s'agit de freiner la progression de la crise du climat et de la nature, malgré un nombre croissant d'engagements, de politiques et de sommets, la réglementation existante ne semble pas suffisante, comme le reconnaissaient en autres, Olivier Blanchard et Jean Tirole en 2021 dans leur rapport (Les Grands Défis économiques). Pour ces auteurs, «la tarification du carbone ne sera pas suffisante en elle-même: prix trop faible, information imparfaite, … s'est montrée jusqu'ici incapable de ralentir la course» et du coup la nature est en train de se détruire à un rythme sans précédent.

Pourquoi, malgré les défis et les protestations croissantes, l'action publique ne parvient-elle pas à ériger des contraintes réglementaires assez fortes sur la production pour empêcher la prédation des ressources et la dégradation de l’environnement ? La réponse est que les entreprises engagent des ressources très importantes pour réduire les contraintes réglementaires qui risquent de peser sur leurs profits.

Je ne développerai pas cet argument tant il a été documenté par le travail extraordinaire de chercheurs (et journalistes) qui ont enquêté sur la capture du débat politique depuis plus de trente ans. Le fait est désormais établi et incontestable : des sommes d'argent monumentales ont été déployées pour confisquer le débat afin de détourner les objectifs de la régulation au profit d'intérêts marchands.

Une action publique au service du marché, acquise à sa cause, est probablement plus poreuse à des arguments d'«incitations positives» (réductions fiscales) et moins encline à engager une réglementation vraiment contraignante pour empêcher les catastrophes.

Dans un tel système, les entreprises sont certes coupables de mobiliser des ressources disproportionnées pour influencer la définition des politiques gouvernementales, mais l’État au service du marché manque souvent de fermeté pour s'opposer aux intérêts marchands.

La logique du marché favorise le statu quo au détriment d'alternatives propres mais moins rentables

De nombreux experts ont nourri et nourrissent encore l'espoir que l'innovation technologique puisse transformer le mode de production et le rendre durable. Selon eux, l'innovation technologique devrait permettre au capitalisme de s'adapter aux défis environnementaux à condition que l'État accompagne les entreprises.

Les économistes qui défendent ce raisonnement reconnaissent que le marché seul ne peut pas générer la bonne innovation parce qu'aujourd'hui les technologies polluantes sont plus productives que les technologies propres.

Par exemple, on produit plus vite avec des machines qui marchent au gaz ou au pétrole qu'avec des machines qui marchent à l'énergie renouvelable. Dans ces conditions, les efforts privés pour développer des technologies propres sont voués à être insuffisants puisque les bénéfices privés sont inférieurs aux bénéfices pour la collectivité.

Les sommes consacrées à ces activités seront trop faibles par rapport au niveau qui serait socialement efficace. Ce raisonnement justifie une action publique ciblée pour réorienter l'innovation vers les technologies propres.

Une politique publique combinant des subventions et une taxe carbone suffisamment élevée permettrait de renverser l'équilibre et d'orienter les entreprises dans la bonne direction, celle des technologies propres !l'innovation verte caramels, bonbons et chocolats.

Si le raisonnement est très séduisant, il a le défaut de ne pas être encastré dans le monde social. Son principal écueil étant: «qu'est-ce qu'on fait de l’existant?» Il faudrait que toute l'industrie accepte d'abandonner les technologies actuelles, c'est-à-dire que concrètement les usines, les infrastructures, les puits, les oléoducs deviendraient instantanément obsolètes.

C'est donc faire l'impasse sur toutes les résistances au changement des groupes qui ont plus intérêt au statu quo. Les grandes compagnies pétrolières, dont Total, BP, Shell et ExxonMobil, continuent à développer de nouveaux projets pétroliers et gaziers et prévoient d'augmenter leur production d'hydrocarbures d'ici 2030.

D'après les projections des majors elles-mêmes, la part d'énergie renouvelable devrait être inférieure à un quart de leur mix de production d'ici 2030. Le secteur fossile a prévu non seulement de dédier les trois quarts de sa production aux énergies fossiles, mais aussi d'augmenter sa production d'ici 2030 (par exemple, Total investira toujours quatre fois plus dans les énergies fossiles).

Ces énergies vont donc toujours alimenter le marché et rester en concurrence avec des sources d'énergie respectueuses du climat. Or, les dépenses pour adopter des technologies non dépendantes de l'énergie fossile sont élevées. Et, dans la mesure où ces entreprises, ont prévu de continuer à investir plus dans les technologies polluantes que dans les technologies vertes, le prix de celles-ci va rester «compétitif» beaucoup trop longtemps...

L'action publique, tant qu'elle sera à l'écoute de ces grands groupes, n'élèvera pas le prix du carbone au niveau qui permettrait de rendre les technologies propres plus rentables que les technologies polluantes. La logique publique actuelle consiste à organiser les émissions carbones, pas à les dissuader, alors même que les scientifiques du GIEC nous exhortent à les arrêter.

Pendant ce temps, les entreprises, même les moins polluantes, sont otages, du moins dans une large mesure, des stratégies de maximisation des profits des grands émetteurs de carbone (entreprises et pays). Ainsi, la logique du marché favorise le statu quo au détriment d'alternatives propres mais moins rentables.

Quelques grands principes pour réparer l'action publique afin qu'elle nous protège enfin et qu'elle opère une bifurcation du régime économique

Si des mesures cohérentes avec la logique de marché ne suffisent pas à rendre le régime économique durable, si l'adaptation n'est pas suffisante, alors quel type d'action publique faudrait-il pour transformer le régime économique?

Aucun expert ou experte ne sait ce qu'il faut précisément, mais ce qui importe ici est d'énoncer des grands principes pour susciter le débat, pas pour faire valoir des solutions imparables.

La solution viendra de la délibération, d'expérimentations, d'évaluations, d'allers-retours entre le terrain et les lieux où sont conçues les politiques publiques. Je repends ici les propositions développées par notre collègue Anne-Laure Delatte en laissant volontairement la porte très grande ouverte à d’autres propositions.

Pour réparer le Bien commun, (le climat), il faut commencer par sélectionner les bénéficiaires des aides publiques. Les majors pétrolières, de l'industrie du charbon et de l'électricité savaient depuis cinquante ans que l'utilisation d'énergies fossiles entraînait le réchauffement climatique. Certaines de ces entreprises ont même financé massivement des campagnes de doute pour fausser le débat public. Elles peuvent désormais être tenues responsables d'une partie de la crise climatique et, dans ces conditions, elles ne peuvent que prendre une part majeure à la réparation.

La première direction légitime consiste à supprimer l'ensemble des niches fiscales et sociales en direction des multinationales productrices d'énergies fossiles et les indexer au ratio d'investissement dans les énergies vertes.

L’idée est de réduire drastiquement la pollution et d’ajouter des critères de sélection aux aides publiques. Le principe général est de conditionner le versement des aides publiques aux émissions carbone. D'autres critères peuvent être envisagés au cours d'une délibération citoyenne. Le principe de sélectivité doit être transparent et assez facile à déterminer étant donné l'urgence climatique.

Cette proposition défendue par Anne-Laure Delatte repose sur la capacité publique à identifier les entreprises et les projets d'investissement vertueux dans le secteur marchand. Le risque d'habillage en projets vertueux par des manipulations comptables, juridiques, etc., n'est pas négligeable. La transparence des données est essentielle pour cela, mais également pour que des contre-pouvoirs puissent opérer.

Deuxième direction complémentaire pour Anne-Laure Delatte: transférer les ressources dégagées vers des secteurs prioritaires pour les consacrer à la lutte contre le réchauffement climatique (plutôt qu'y participer).

Si les aides publiques baissent pour les entreprises polluantes, elles peuvent considérablement augmenter pour les entreprises propres, et ce, à pression fiscale constante. Autrement dit, même sans augmenter le taux officiel d'imposition, l'action publique peut aider bien davantage les secteurs vertueux.

On pourrait envisager de transférer des aides publiques vers des activités qui opèrent en dehors de la logique de maximisation du profit pour encourager l'activité compatible avec l'impératif climatique.
Les finances publiques sont aujourd'hui guidées par l'objectif de conserver la confiance des marchés. Le traitement de la dette Covid a révélé que les pouvoirs publics entretiennent un récit de rigueur budgétaire quelles que soient les conditions d'emprunt en prétendant ne pas pouvoir tirer profit d'un changement de contexte pourtant favorable à l'endettement public.

La question du financement ne peut être déconnectée de la nécessité de restaurer une dynamique économique et sociale positive sans laquelle l’accélération de la transition bas carbone sera freinée. Des budgets publics en baisse auront un affaissement du soutien populaire aux politiques climat et une hausse des risques d’investissement pour des entreprises à capacités réduites d’autofinancement. La vraie limite est moins le manque d’argent que les difficultés d’accès à cet argent pour les porteurs de projets orientés climat.

Pour reconquérir l'action publique, il faudrait débattre ensemble sur notre capacité d'endettement, sur l'usage de cette capacité, la possibilité d'inverser les priorités et sur les sources de financement. Et, arrêter de confier ce débat à des experts tous d'accord qui construisent un récit cohérent pour fabriquer le consentement.

Par exemple, on pourrait assumer un endettement public élevé le temps de la transition vers un régime économique durable; allonger l'horizon passer du moyen au long terme en associant le programme de transition à une dette « élevée » selon les standards actuels.

L'épargne dans le monde est tellement élevée et l'appétit des financiers tellement gros qu'il est permis de croire que nous ne rencontrerions aucune résistance et au contraire que nous viendrions combler une forte demande pour des actifs sûrs et de long terme. La vraie limite est donc moins le manque d’argent que les difficultés d’accès à cet argent pour les porteurs de projets orientés climat.

Une délibération citoyenne via des débats parlementaires permettrait de faire émerger d'autres propositions et de dessiner une préférence collective pour une option ou une autre. Des pistes existent pour réparer l'action publique et permettre aux citoyens et citoyennes de la reconquérir afin d'affronter les chocs à venir qui toutes passent par un inversement des priorités.

L’important derrière cette discussion est qu’on ne peut séparer totalement les politiques climat des politiques d’ensemble et de la suppression des mécanismes structurels qui bloquent ce que la Conférence de Cancun appelle l’accès équitable à un développement soutenable, en particulier le sous-investissement en infrastructures de long terme.

Avec un État, tourné vers les intérêts marchands, il est difficile d'envisager des réglementations suffisamment contraignantes pour changer le cours des choses

Les réformes actuelles ont montré et montrent chaque jour leurs limites pour lutter contre les inégalités et lutter contre le dérèglement climatique. Notre incapacité à pouvoir changer de trajectoire est dû au refus de chaque pays d’accepter des mesures contraignantes, y voyant des atteintes inacceptables à leur souveraineté.

La continuation d’un mode d’organisation économique où les profits privés à court terme sont privilégiés sur tout autre objectif empêche une coordination réelle de voir le jour. La diversité des politiques climatiques et énergétiques nationales rend très difficile à court terme l’élaboration d’une position commune où la priorité serait la sortie des fossiles.

De plus, il est sans doute ici utile de rappeler que lutte contre le réchauffement et lutte contre les inégalités vont de pair tant les inégalités sociales participent au réchauffement climatique. Les 10 % les plus aisés émettent cinq fois plus de carbone que la moitié la plus pauvre.

Les 60 millions de millionnaires qui détiennent près de la moitié de l’épargne mondiale résident principalement dans les pays de l’OCDE alors que plus de 60% des investissements bas carbone doivent être opérés dans le Sud global qui construit actuellement l’essentiel de son stock d’infrastructures et pourrait vite se retrouver piégé dans des sentiers de développement incompatibles avec les 2°C.

Pour Jean-Charles Hourcade, nous avons un double défi, «mobiliser l’épargne pour des investissements transfrontières et résoudre les problèmes d’accès au capital à des coûts non prohibitifs pour les projets».
Les sommets et les COP en donnent une image qui est finalement conforme à l’impuissance que nous constatons : un langage sans aucun effet performatif, comme c’est souvent le cas en diplomatie, et la croissance des émissions comme seul résultat tangible. Gilles Rotillion (2023).

Tout porte à croire que la transformation de l'action publique vers le marché est guidée par un corpus idéologique uniforme et agit comme un bulldozer qui écrase toute pensée alternative sur son passage. Dans ce contexte, proposer des idées alternatives à un ordre politique dominant est voué à l'échec. Une représentation du monde domine et devient difficile à contrer.

C'est du reste ce que pressentait Michel Foucault en 1979 quand il décrivait le néolibéralisme comme une forme de «gouvernementalité» et pas seulement un programme économique. Dans cette logique, les partis opposés à l'ordre politique en place n'ont plus qu'à adapter leurs formulations et leurs actions une fois qu'ils accèdent au pouvoir.

Avec la crise climatique, la guerre en Ukraine et l’inflation, notre chance est que cet ordre politique néolibéral en place est probablement en train de se fissurer. Le consensus autour de la logique du profit, la mondialisation, la libre circulation de tout, marchandises et argent, quel qu'en soit le coût climatique et en matière de justice, est en train de s'effriter.

L’impératif climatique rend notre époque particulière: accepter d'être moins rentable, moins rapide, la condition pour ne pas abîmer ce qui nous entoure

L’impératif climatique rend notre époque particulière. Avec des événements extrêmes (réguliers), des catastrophes naturelles, des confinements pour cause de pandémie ou de pic de pollution, des canicules meurtrières, les bouleversements vont être si majeurs qu'il est difficile de croire que l'ordre politique actuel résistera bien longtemps. L'ordre politique néolibéral est entrain de craquer.

La poly-crise que nous vivons, les restructurations politiques en cours suggèrent une grande indétermination sur la nature de régime à venir et donc la nature de l'action publique qui lui sera associée. Deux directions opposées s'offrent à nous.

D'une part, dans un scénario où un des blocs néolibéraux l'emporterait, la logique marchande, la maximisation du profit et avec elles la promotion d'une fiscalité pro-business et pro-riche ne seraient pas remises en question et l’objectifs zéro carbone ne sera atteint.

Ce serait alors aux valeurs de changer pour donner l'illusion d'un nouvel ordre politique : je crains que la seule protection qu'offre un tel programme soit d'ordre nationaliste.

Dans une société avec moins de ressources publiques, une solution de facilité est la priorité aux nationaux, avec des politiques de discrimination contre les minorités. Le racisme et le sexisme se banaliseront.

D'autre part, dans un scénario où le pôle radical et alternatif survit et l'emporte, un nouveau paradigme (une économie juste et bas carbone) pourrait s'imposer. Toutefois, contrairement au programme néo-libéral, et loin des mirages greenwashing, ce nouveau paradigme est encore en construction et il faut espérer que ses promoteurs soient à la hauteur de l'enjeu.

Leur mission sera alors de dépasser la logique du marché et de réencastrer les activités humaines dans d'autres valeurs que la maximisation du profit. Quelles sont-elles, ces valeurs?

Elles sont déjà là, le monde a changé. Il suffit de l'écouter. Le respect de la planète, la justice sociale, l'affirmation des identités, le rejet du patriarcat, la protection du vivant. J'en oublie et le reste est en construction.

Dans ce scénario, il est probable que ces valeurs se substituent progressivement à l'efficience à tout prix. Accepter d'être moins rentable, moins rapide, si c'est la condition pour ne pas abîmer ce qui nous entoure.

Comment savoir lequel des deux ordres avance plus vite, lequel va finir par l’emporter? Est-ce que les résurgences racistes et sexistes dans les médias sont le signe d'une percée idéologique de l'extrême droite et des paulistes ou sont-elles des réactions désespérées face à un monde qui change?

Il est possible que nous vivions une partie de cette décennie avec les deux ordres émergeant en parallèle sans réussir à distinguer qui gagne du terrain. Les réseaux sociaux sont une bonne illustration de cette coexistence : contenu ultra-conservateur, complotiste, raciste ou sexiste d'une part ; contenu woke, anticapitaliste, écolo, féministe d'autre part. Tout cela au même endroit, sur les mêmes réseaux.

En attendant de savoir qui l'emportera, je crois que nous n'avons plus d'autre choix de résister, et être du bon côté de l’histoire. L'ordre politique actuel nous mène droit dans le mur.

Pr Samir Allal
Université de Versailles/Paris Saclay